פסק דין
ערעור על החלטת כב' הרשם מורני בתא"ק 41032-12-12 מיום 9.4.13, לפיה ניתנה למשיבה רשות להתגונן מפני תביעת חוב ארנונה, בטענת קיזוז חוב השנוי במחלוקת בסך של 50,000 ₪ שהמערערת חבה לכאורה למשיבה בגין התחייבות/הבטחה לסבסד הנחה שניתנה לתושבי כפר ורדים בכניסה לקאנטרי שבבעלות המשיבה.
המחלוקת היחידה הטעונה הכרעה בתיק זה היא האם חוב הנובע מארנונה הינו חוב בר קיזוז. אם מדובר בחוב בר קיזוז הרי שצדק כב' הרשם בהחלטתו ליתן למשיבה רשות להתגונן כנגד התביעה בעוד שאם מדובר בחוב שאינו בר קיזוז, דין ההתנגדות להדחות, וזאת מבלי לגרוע מזכותה של המשיבה (הנתבעת) להגיש תביעה עצמאית בגין החוב נשוא הקיזוז.
המערערת טוענת כי בהתאם לפסיקה ענפה, קיזוז כאמור, אינו אפשרי, אלא אם נקבעה לגביו הוראה חוקית, בין אם מדובר בקיזוז של חיוב קצוב, ובין אם לאו. לטענת המערערת, בהעדר הוראה חוקית מעין זו או הסכם בין המערערת למשיבה המתיר קיזוז, מנועה המשיבה מלקזז את חוב הארנונה אותו היא חבה כלפי המערערת, באמצעות קיזוז חוב שנוי במחלוקת. לכן, טוענת המערערת כי יש להורות על ביטול החלטת הרשם ולבטל את הרשות שניתנה למשיבה להתגונן כנגד התביעה, וכן להורות למשיבה לשלם למערערת הוצאות הערעור ושכ"ט עו"ד.
מנגד, טוענת המשיבה כי קבלת טענת המערערת משמעותה היא כי "חוטא ייצא נשכר" הואיל והמערערת מתנהלת בחוסר תום לב משהיא משתמשת ביתרונות שניתנו לה לשם התנהלותה כרשות מקומית, על מנת להתעלם מהחלטות ומהתחייבויות שלטוניות שניתנו על ידה. המשיבה אף מפנה לפסיקה לפיה גם חוב ארנונה הינו בר קיזוז ולכן טוענת כי יש לדחות הערעור, ולחייב המערערת במלוא הוצאות המשיבה, לרבות שכ"ט עו"ד.
בסוגייה הנתונה להכרעתי קיימת מחלוקת פוסקים, שטרם הובאה לפתחו של בית המשפט העליון. העמדה השלטת בפסיקה, המיוצגת ע"י כב' השופט האשם חטיב מבית המשפט המחוזי בנצרת, היא שלא ניתן לבצע קיזוז כנגד חוב ארנונה מן הטעם שהארנונה הינה מס שאינו בר קיזוז בהעדר הוראת דין מפורשת. עמדה זו נפסקה בבש"א (מחוזי נצ') 524/99 מדינת ישראל – משרד הביטחון נ' המועצה האזורית גליל תחתון, פ"מ, פסקי-דין מינהליים, כרך תש"ס-2000, 931, מפי כב' השופט ה' ח'טיב:
"ולעניין זכות הקיזוז – המדינה סמכה את טענתה זו על הוראת סעיף 53 בצירוף הוראת סעיף 61(ב) לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973. אמנם לכאורה אין לי מניעה שזכות קיזוז המעוגנת בחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973 תחול גם על פעולות משפטיות שאינן בבחינת חוזה ועל חיוב שאינו נובע מחוזה, כפי שסעיף 61(ב) לחוק קובע מפורשות, עם זאת מס, וארנונה הינה כאמור בעלת תכונות של מס, הינו חוב מיוחד שאינו בר-קיזוז אלא אם נקבעה לגביו הוראה חוקית מיוחדת. ובהיעדר הוראה חוקית מיוחדת נראה לי כי חוב של ארנונה איננו חוב בר-קיזוז וודאי שאינו חוב בר-קיזוז לעומת סכומים שעל-פי הנטען הוצאו עבור שירותים שהרשות המקומית הייתה חייבת לספק, ואשר לגביהם קיימות מחלוקות של ממש בין הצדדים הן במישור העקרוני של חובת המועצה לפנות אשפה והן להיקפה של חובה זו." (עמוד 938 להחלטתו של כב' השופט ה' ח'טיב) (ההדגשות אינן במקור, ע.א.)
החלטתו המנחה של כב' השופט ח'טיב אומצה במספר רב של פסקי דין והחלטות שניתנו על ידי בתי המשפט בערכאות הדיוניות, בהם: ת"א (שלום ת"א) 1019/01 עיריית חולון נ' לוי מוסך הגבעה בע"מ (פורסם בנבו, 19.5.2005); ת"א (שלום י-ם) 709445/02 עיריית ירושלים נ' נאורם לפיתוח ובניה בע"מ (פורסם בנבו, 31.10.2006); ת"א (שלום קר') 18300-05-10 פארס נ' מועצה מקומית חורפיש (פורסם בנבו, 27.6.2010); תא"מ (שלום טב') 1352/07 מועצה מקומית יבנאל נ' קרנש (פורסם בנבו, 19.8.2011); תא"ק (שלום ראשל"צ) 2574/09 אביטבול נ' עיריית לוד (פורסם בנבו, 18.11.2010); ת"ט (שלום חי') 6378/08 חב' צפון פלסט בע"מ נ' עיריית חיפה (פורסם בנבו, 9.2.2009); תא"ק (שלום פ"ת) 3636/07 עיריית פתח תקוה נ' נכסי מ. ליפקיס בע"מ (פורסם בנבו, 11.8.2009); בש"א (שלום נת') 1056/05 פנחס נ' עיריית נתניה (פורסם בנבו, 22.5.2006); בש"א (שלום רמ') 1041/05 עמותת אור לאמונה נ' עיריית רמלה (פורסם בנבו, 16.8.2005); ת"א (שלום נת') 2311/05 עיריית נתניה נ' מייזנר (פורסם בנבו, 26.12.2005); בש"א (שלום הרצ') 2708/02 צדוק נ' המועצה האזורית דרום השרון (פורסם בנבו, 11.12.2002).
אל מול גישה זו, שהינה, כאמור, הגישה הרווחת בפסיקה, ניצבת עמדתו של כב' השופט אריאל ואגו שבהחלטתו בה"פ (מחוזי ב"ש) 8048/06 קיבוץ אורים נ' רשות השידור (פורסם בנבו, 31.10.2012) שקבע כי קיימת זכות קיזוז לתובע, כנגד אגרה לפי חוק רשות השידור:
"הרשות תומכת באימוץ גישה זו, המסייגת שימוש בזכות הקיזוז רק לחיובים "רגילים" ולא לחיוב המכונה "מיוחד", משמע - חיוב שהוא מס במהותו, גם מתוך הנאמר בהצעת חוק קיזוז מיסים הנ"ל, שם הוסבר כי: "כיום נתונה זכות הקיזוז, עפ"י חוק החוזים לכל אדם לגבי חובות הדדים שבין אדם לחברו... מוצע שזכות כזו תינתן גם לגבי חובות מס".
כידוע, דברי ההסבר אינם חלק מהחוק ואינם כובלים את ביהמ"ש הנזקק לפרשנותו, לאחר שנחקק ויצא מ"שליטתו" של המציע - המנסח המקורי. כשלעצמי, איני רואה מהיכן לקוחה ההבחנה, הנעשית לכאורה בסעיף 53(א) בין חובות של אדם לחברו לאלה שבין אדם לרשות, או חובות מס. נדמה, שחוק החוזים אינו מבחין כאמור, וגם חוק קיזוז מיסים תש"מ- 1980, אינו מלמד, בהכרח, על גישת המחוקק שלפיה בהיעדר ההסדר הסטטוטורי המתיר לאזרח להתקזז כלפי רשות המס - קיזוז כזה אינו אפשרי. ניתן להבין את הרציונל שבבסיס הוראת החוק דנן דווקא באופן הפוך - המחוקק יוצא מתוך הנחה שקיזוז הדדי בין רשות המס לנישום אפשרי, גם אלמלא החוק הספציפי, אולם, הוא מבקש לסייג את יישום הקיזוז במקרים הנופלים לרשתו, וזאת כדי לאזן בין אינטרסים ראויים של שני הצדדים. לרשות המס אסור לקזז החזר מס המגיע לנישום, כל עוד לא מוצתה זכות ההשגה והערעור שעומדת לנישום כנגד החוב שממנו הרשות חפצה לקזז ההחזר, ואילו הנישום אינו יכול לקזז, חד-צדדית, את חוב המס שלו מתוך החזר שמגיע לו, לשיטתו, אלא-אם-כן הראה אישור בכתב מאת הרשות על כי סכום ההחזר מגיע לו, או שהסכום מעוגן בפסק דין חלוט של בית משפט.
מצד אחד מגן הסדר מאוזן זה, נשוא סעיף 2 לחוק, על האזרח מפני שרירות וגחמנות אפשרית מצד גובי המס שמטעם רשויות המדינה, ומצד אחר מונע הוא כאוס אפשרי וחוסר יציבות בהתנהלות הפיסקאלית של המדינה בכך שכל אזרח החפץ להשתמט או לדחות הקץ, לעת חיובו בתשלום מס, יטען, כטוב בעיניו, לקיום החזרים וזכויות המגיעים לו מהרשות וברי-קיזוז הם, בלא שיש לו אסמכתא מוצקה וברורה לכך.
ראיה של חוק קיזוז מיסים הנ"ל, מזווית זו, עדיין אינה סותרת היתכנות זכות הקיזוז המהותית בהתדיינות שבין החייב באגרה, בענייננו, לבין רשות השידור, המחייבת אותו באגרה מכח הוראות הדין. זאת - גם אם נקבל שדין אחד לחוב מס ולחוב אגרה לעניין זה, הגם שניתן לאבחן בין השניים (ודוק - השופט חטיב נזקק להבחנה שבין ארנונה, שהיא בעלת אופי של מס, ולבין אגרות המוטלות ע"י רשות מקומית, ושאינן נושאות אופי זה, דווקא בפס"ד עליו נסמכת הרשות, אותו עניין "משרד הביטחון" שצוטט לעיל).
ברירת המחדל, כאשר עסקינן בחקיקה, וחוק החוזים בכלל זה, הינה, שכל עוד לא נאמר בה אחרת, היא חלה על המדינה ורשויותיה, לרבות גופים סטטוטוריים, כמו רשות השידור ואם סבורה הרשות שהיא פטורה מעולו של חיקוק כלשהו עליה הנטל להראות את מקור הפטור (ראה למשל: חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), תשי"ב-1952, ולפיו מסויגת אחריות המדינה ורשויותיה, שאחרת היתה קמה לפי דין הנזיקין הרגיל).
הגם קביעת בתי המשפט, המחוזי והשלום, בדבר היות חובות מס וארנונה בגדר "חוב מיוחד" שנחוץ הסדר חקיקתי נפרד לעיגון זכות הקיזוז בהקשר אליהם, איני רואה את המקור הנורמטיבי לקביעה זו, ולהחרגת הנדון מהוראות סעיף 53(א) של חוק החוזים יחד עם הוראת סעיף 61(ב)." (פסקה ו' להחלטתו של כב' השופט ואגו).
עמדתו של כב' השופט ואגו ביחס להפעלת זכות הקיזוז כאמור לעיל, אומצה בה"פ (שלום ת"א) 200700/07 בן גרא נ' מועצה אזורית חוף השרון (פורסם בנבו, 26.5.2008). וראה גם פסק דינו של כב' השופט לבנוני בת.א. (שלום חיפה) 4788/02 עיריית חיפה נ' פאר יעקב (פורסם בנבו) שם התיר כב' השופט לבנוני קיזוז חוב בגין חילוט שלא כדין של ערבויות בנקאיות מחובות ארנונה.
במחלוקת שהתגלעה בפסיקה, דעתי כדעתו של כב' השופט ואגו, מטעמיו. גם אני, כמו כב' השופט ואגו איני רואה את הבסיס הנורמטיבי להחרגת חובות הארנונה מהוראת סעיף 53 (א) לחוק החוזים יחד עם הוראת סעיף 61 (ב) לחוק החוזים שמחילה את הוראות חוק החוזים גם על פעולות משפטיות שאינן בבחינת חוזה וגם על חיובים שאינם נובעים מחוזה. דווקא המערערת היא זו שצריכה להראות מקור חוקי שמכוחו יש להחיל משטר מיוחד על חובות ארנונה למרות הוראת סעיף 53 (א) יחד עם סעיף 61 (ב) לחוק החוזים שמחילה את זכות הקיזוז המהותית גם על חיובים שאינם נובעים מחוזה.
אכן, אני ערה לשיקולי המדיניות כבדי המשקל, העומדים ביסוד החלטתו של כב' השופט חטיב, והחשש שקביעה לפיה חוב ארנונה הינו חוב בר קיזוז תביא לפגיעה בפעילותה השוטפת של הרשות המקומית ובשירותים אותם היא מספקת לכלל הציבור, שירותים שנתינתם מתאפשרת באמצעות תשלום הארנונה, ואולם, חשש זה, מוצדק ככל שיהא, אין בו להביא לקביעה כי חוב ארנונה אינו בר קזוז בניגוד לדבר המחוקק. חשש זה ראוי שהמחוקק יתדן דעתו לגביו, ואין מקום לחקיקה שיפוטית בענין זה.
גם חוק קיזוז מיסים התש"ם- 1980 אין בו, לטעמי, לסייע בידי המערערת. ההפך הוא הדבר. חוק זה חל על פי לשונו רק על חיקוק הדן בהטלת מס או תשלומי חובה ששר האוצר ממונה על ביצועו או הגבייה לפיו, ואין חולק כי ארנונה אינה מהווה "חוק מס" כהגדרתה בחוק קיזוז מיסים, תשל"ט-1979. לא נעלמו מעיניי דברי ההסבר לחוק הנ"ל, מהם עולה לכאורה כי חוק זה נועד להרחיב את זכות הקיזוז על פי דיני החוזים אך לטעמי, זכות קיזוז כזו היתה אפשרית גם לפני כניסתו לתוקף של חוק קיזוז מיסים תשל"ט- 1979 מכח הוראת סעיף 53 (א) יחד עם 61 (ב) לחוק החוזים.
הלכה למעשה, חוק קיזוז מיסים דווקא מגביל את זכות הקיזוז של שני הצדדים, הרשות מחד והנישום מאידך, רק לחובות שאין עליהם מחלוקת, היינו חוב שלנישום אין יותר עליו זכות השגה, ערר או ערעור (במקרה של קיזוז כנגד החזר מס ע"י רשות המס) או בנסיבות בהן קיים אישור רשות המס החייבת בהחזר המס או פסק דין חלוט של בית המשפט (במקרה של קיזוז כנגד חוב במס ע"י הנישום), ואולם הגבלות אלו, נועדו דווקא לצמצם את תחולת הוראת סעיף 53 לחוק החוזים ולא להרחיבה, ולכן בהעדר הוראה מפורשת כזו גם ביחס לחוב ארנונה, הרי שחלה ההוראה הכללית בסעיף 53 (א) יחד עם סעיף 61 (ב) לחוק החוזים, המקנה זכות קיזוז מהותית, במקרה של חיובים שאינם נובעים מאותה עסקה, אם מדובר בסכום קצוב, כמו בענייננו.